Digitalisierung Bottom-Up (Teil 1)

16. Sep 2019 | Projekte, Prozesse

Aus welcher Richtung geht man Digitalisierungsprojekte am besten an? Wir zeigen, warum Wege von oben herab nicht immer die beste Wahl sind.

Digitalisierung ist in aller Munde. Auch Kommunen müssen sich zwangsläufig mit dem schwer greifbaren Themenkomplex auseinandersetzen. Zum einen zwingen DSGVO, e-Government-Gesetz und andere Auflagen öffentliche Verwaltungen jeder Größenordnung zum digitalen Strategiewechsel und zum anderen müssen sie auf die zunehmende Digitalisierung der Gesellschaft angemessen reagieren können.

Die digitale Transformation von öffentlichen Verwaltungen greift in die Tiefen der Verwaltungsstruktur hinein. Im Rahmen der Digitalisierung sind alle Fachbereiche aufgefordert ihre Prozesse und Strategien zu überdenken und digital auszurichten. Häufig geschieht dies von oben herab: Die Organisationsleitung stellt eine Arbeitsgruppe zusammen, die ein Konzept ausarbeitet, welches dann nach und nach in den verschiedenen Fachbereichen ausgerollt wird. Doch ist das eine sinnvolle Herangehensweise oder gibt es möglicherweise noch einen alternativen Weg? Was sind eigentlich die Risiken eines solchen Verfahrens von oben herab („Top-Down-Verfahren“) in Bezug auf die Digitalisierung?

Im ersten Teil des zweiteiligen Artikels erfahren Sie, welche Risiken ein Top-Down-Verfahren in einem Digitalisierungsvorhaben mit sich bringen kann, während sich der zweite Teil einer Alternativstrategie des Bottom-Up-Verfahrens widmet.

Digitalisierung „von oben“ im Detail

Hinter dem Willen zur Digitalisierung stecken verschiedene elementare Ziele: effizienteres arbeiten in der Verwaltung und eine höhere Dienstleistungsqualität für die Bürger/innen. Um Stellen identifizieren zu können, die diesen Zielen dienen, müssen die Wertschöpfungskette und damit auch alle kommunalen Prozesse betrachtet werden – allein in der Vielzahl der Prozesse versteckt sich für viele Kommunen schon die erste Hürde.

Auch wenn manche Kommunen bereits Erfahrungen im Bereich des Prozessmanagements haben, sind diese nicht immer positiv. Eine Fachabteilung für Prozessmanagement oder eine größere Anzahl an dezidierten Prozessmanager/innen innerhalb der Fachabteilungen gibt es in so gut wie keiner Verwaltung. Die Erfahrungen im Bereich des Prozessmanagements beschränken sich häufig auf einen länger zurückliegenden Versuch, Arbeitsabläufe zu erfassen und diese, meist in Form eines großen Ordners, zu archivieren. Diese Projekte sind oft aus verschiedenen Gründen mit der Zeit eingestellt worden. Häufig fehlte hier eine strukturierte Herangehensweise, das richtige Werkzeug und auch Personalressourcen, um diesem großen Projekt gerecht werden zu können.

Das aktuelle Vorgehen in vielen Kommunen sieht dabei folgendermaßen aus: Um der Aufgabe Herr zu werden, werden einzelne Mitarbeiter/innen – häufig aus der Organisationseinheit – in einer Arbeitsgruppe zusammengeführt, die dann die Aufgabe haben Prozesse aufzunehmen und nach Optimierungspotenzial hin zu untersuchen.

Da jede Kommune im Laufe der Jahre eine Vielzahl an Prozessen angesammelt haben und auch das ambitionierteste Projekt-/Prozessteam eine solche Menge nicht zeitnah bewältigen kann, wird der Fokus auf die Kernprozesse gelegt. Alle weiteren anhängenden (Management- und Support-) Prozesse sollen dann im Nachgang erfasst und betrachtet werden – so die Einschätzung. Dennoch sind auch die Kernprozesse oft schon zahlreich und vor allem teilweise recht komplex und miteinander verbunden.

Die Erfassung läuft nun folgendermaßen ab: Die Arbeitsgruppe kommuniziert mit den einzelnen Fachbereichen, um zunächst die einzelnen Prozesse zu identifizieren und sie dann im Detail zu beschreiben. Hierfür steht die Arbeitsgruppe im Austausch mit den Fachbereichsleiter/innen. Die Sachbearbeiter/innen stehen höchstens für Rückfragen zu einzelnen Schritten bereit. Innerhalb der Abstimmungsprozesse kommen immer wieder Änderungen auf, die zunächst kommuniziert und dann von der Arbeitsgruppe eingepflegt werden müssen. Schließlich beginnt die Analyse- und Optimierungsphase. Vor allem mit Hinblick auf das Vorhaben der Digitalisierung steht hier der Automatisierungsgedanke im Vordergrund. Auch hier muss erneut eine Kommunikation zwischen Arbeitsgruppe und Fachbereichsleiter/innen bzw. Prozessverantwortlichen erfolgen, da die Arbeitsgruppe idR. fachfremd ist. Erneut müssen Änderungen und Vorschläge mehrfach abgestimmt und übertragen werden. Zuletzt werden die Prozessbeteiligten informiert, was an Ihrem Prozess verändert wurde, ohne dass sie dabei eine Möglichkeit für Input erhalten hätten.


Abbildung 1 Top-Down-Verfahren im Prozessmanagement

Welche Risiken birgt die Top-Down-Digitalisierung?

Das oben beschriebene Szenario enthält einige Punkte, die Risikopotenzial bieten. Zusammengefasst entstehen bei einem solchen Vorgehen häufig folgende Probleme:

  • Überforderung der Arbeitsgruppe

Je nach Größe der Verwaltung und allgemeinen Kapazitäten, ist die Arbeitsgruppe nicht besonders groß. Erfahrungen haben gezeigt, dass hier häufig Mitarbeiter/innen eingesetzt werden, die nebenbei noch Ihre bisherige Arbeit (zum Beispiel in anderen Projekten) erledigen und die Prozesskoordination als Zusatzaufgabe ausführen. Die große Anzahl an Prozessen in Verwaltungen macht diesen Umstand nicht besser. Dazu kommt, dass viele Arbeitsgruppen Prozesse aus Abteilungen erfassen und optimieren sollen, in denen Sie thematisch keine Kompetenzen aufweisen.

  • Schnelle Veraltung der Prozessdokumentation

Der beständige Austausch über die Prozessinhalte und -optimierungsmaßnahmen führt zunächst unweigerlich zu einem Informationsverlust. Sofern die Fachbereichsleiter/innen oder ihre „Mitspieler“ aus den entsprechenden Fachbereichen nicht in der gleichen Prozessmanagementsoftware arbeiten wie die Arbeitsgruppe, werden Informationen manuell übertragen und teilweise auch umstrukturiert werden müssen. Zudem sind die beschriebenen Wege lang. Ist ein Ansprechpartner krank, im Urlaub oder verhindert, kann das Vorgehen für einen gesamten Fachbereich für mehrere Wochen zum Erliegen kommen. In dieser Zeit können sich auf der ausführenden Ebene bereits Änderungen an Prozessen ergeben, die dann möglicherweise nicht bemerkt werden oder erst viel zu spät für die Optimierungsphase verzeichnet werden. Dadurch hängt die Prozessdokumentation in Ihrer Aktualität grundsätzlich dem real existierenden Prozess hinterher. Hinzu kommen Änderungen in der Gesetzgebung, die unweigerlich eine Änderung von Prozessen nach sich zieht. Diese Anpassungen können nur die Fachabteilungen selbst erkennen und vornehmen.

  • Mangelnde Akzeptanz bei Prozessbeteiligten

Im Top-Down-Verfahren sind die ausführenden Prozessbeteiligten am Optimierungs- und Änderungsschritt nicht oder mit starken Einschränkungen beteiligt – und dass, obwohl sie diejenigen sind, deren Arbeitsschritte zunächst dokumentiert und später optimiert werden sollen. Ein solches Verfahren schließt essenziell Beteiligte aus und schafft eine Distanz zum Prozessbegriff. Dabei sind diejenigen, die über eine Prozessveränderung entscheiden oft nicht täglich mit diesen Prozessen in Berührung und können nur mithilfe von Kennzahlen optimieren – die Prozessinhalte gehen jedoch über die messbaren Werte weit hinaus.

  • Mangelnder Überblick und schlecht vernetzte Teil-Automatisierung

Der Erkenntnishorizont der Arbeitsgruppe reicht soweit, wie das Team für die Erfassung der Prozesse greift. Diese Grenze ist meist bei den Fachbereichsleiter/innen zu verorten. Es existieren jedoch innerhalb der Abteilungen und auch übergreifend häufig noch deutlich mehr Prozesse, denen sich diese Beteiligten berechtigterweise nicht immer bewusst sind. Dies führt dazu, dass in der Prozessdokumentation nur ein Teil der Prozesslandschaft festgehalten und optimiert wird, teilweise verwandte oder gar dazugehörige Teilprozesse (oder Prozessvarianten) jedoch außen vor bleiben. Letztlich ist dies in Bezug auf das Ziel der Digitalisierung und Automatisierung ein großes Problem, da hierfür ein Überblick über das Gesamtbild notwendig ist und eine Automatisierungsstrategie im besten Fall natürlich ganzheitlich angelegt werden sollte.

Soviel zunächst zum Thema Risiken der Digitalisierung im Dokumentationsprozess. Im zweiten Teil des Artikels erfahren Sie, wie Sie die Risiken des Top-Down-Verfahrens mit einer geführten Bottom-Up-Strategie aus dem Weg schaffen können.