Die Digitalisierungsfalle: Woran kommunale Digitalisierung scheitern kann

25. Sep 2019 | Prozesse

Wie falsche Erwartungen und fehlende Grundlagen digitale Transformation gefährden kann

Das vorherrschende Thema in vielen Kommunen heißt aktuell Digitalisierung. Dies wird sich auch in den kommenden Jahren kaum ändern. Das E-Government-Gesetz und Onlinezugangsgesetz (OZG) fordern die Digitalisierung jeder öffentlichen Verwaltung. Das OZG kommt sogar mit einer Bindefrist für die Einführung eines Online-Zugangs für Behördengänge daher – 2022 soll es soweit sein. Für kommunale Verwaltungen ist dies ein großer Umbruch. Die meisten Verwaltungsprozesse werden noch per Hand und auf Papier ausgeführt. Kommunen müssen daher einen Transformationsprozess anstoßen und durchlaufen. Viele Kommunen lassen sich dafür beraten oder bilden Arbeitsgruppen, die mit der Umsetzung einzelner E-Government-Projekte oder gar dem ganzen Digitalisierungsprojekt betraut sind. Hierbei lauern jedoch viele Fallen, in die Kommunen zu tappen drohen.

Worin bestehen diese Fallen? Wie kann man sie effektiv umgehen? Was lässt sich eigentlich alles digitalisieren? Wie weit kann bzw. soll Automatisierung in einer Kommune gehen?

Diese Fragen sollte sich jede Kommune stellen.

Erst einmal: was verstehen wir unter Digitalisierung?

Der Begriff Digitalisierung ist zunächst unscheinbar, seine Implikationen sind jedoch weitreichend. Unter Digitalisierung wird vor allem die Umstellung von analogen auf digitale Verfahren in Unternehmen verstanden. Die Endung „-ung“ deutet darauf hin, dass es sich dabei um einen Vorgang bzw. Prozess handelt. Eine – möglicherweise komplexe – Maßnahme also, in dem eine Kommune digital(er) wird. Das Digitalisierungsthema wäre jedoch nicht derart präsent, wenn es sich hierbei um einen selbstverständlichen und nebenherlaufenden Prozess handeln würde. Digitalisierung ist eine Veränderung (Transformation), die bewusst angestoßen und begleitet werden muss. Zudem ist Digitalisierung auf einen möglichst umfassenden Prozess für die gesamte Kommunalverwaltung aus und nicht auf einzelne Teilbereiche, wie bspw. Anträge oder Abrechnungen beschränkt. Die Transformation in den digitalen Raum hat für viele Kommunen auch das Ziel der Automatisierung von Abläufen, die vielleicht heute noch analog, also weitestgehend von Hand oder mit nicht miteinander verbundenen Werkzeugen erledigt werden müssen. Wo liegen hierbei mögliche Digitalisierungsfallen?

Digitalisierungsfalle „Fehlende Prozessdetails“

Bevor Abläufe digitalisiert werden können, müssen diese überhaupt erst einmal bekannt sein. Es klingt nach einer Selbstverständlichkeit, dass eine Kommune sich bewusst darüber ist, was sie tut. In der Realität ist Fachwissen jedoch häufig auf einzelne Mitarbeiter/innen verteilt – die manchmal sogar Einzelkämpfer in ihrer Abteilung sind – und teilweise so sehr in Routinen verhaftet, dass sich nicht jede Mitarbeiter/in der Tiefe seiner Abläufe bewusst ist. Dieses Phänomen ist menschlich, da wir nicht über jeden kleinen Teilschritt eines Ablaufs nachdenken können und wollen. In Bezug auf die Arbeitsabläufe oder Prozesse eines Unternehmens ist eine Auseinandersetzung mit eben jenen Schritten jedoch äußerst wichtig. Wie sollen Abläufe digitalisiert werden, deren einzelne Schritte überhaupt nicht immer klar sind? Zudem ist das Gesamtbild der Abläufe und ihrer Zusammenhänge nicht gegeben, so dass gar keine flächendeckende Digitalisierung stattfinden kann.

Die Lösung hierfür heißt Prozessmanagement. Ein Thema, das auch aus vielen anderen Gründen für Kommunen relevant ist, jedoch bei einem Digitalisierungsvorhaben immer vorangestellt werden sollte – es bildet die Grundlage. Erst wenn eine genaue Prozesskenntnis und Prozesslandkarte besteht, kann mit dem Status Quo eine genaue Bedarfsanalyse durchgeführt werden. Andernfalls droht eine selektive Digitalisierung, die wichtige Prozessbeziehungen möglicherweise außenvorlässt und damit den Nutzen der Digitalisierung verkleinert. Hierbei ist zu erwähnen, dass genaue Prozesskenntnis nicht bloß im groben Ablauf eines Workflows (dt.: Arbeitsablauf) besteht, sondern in detaillierten Ablaufbeschreibungen. Nur mit diesem Detailwissen kann entschieden werden, ob und wie ein Prozess digitalisiert werden kann und soll.

Digitalisierungsfalle „segmentweise Digitalisierung“

Manche Fachbereiche arbeiten bereits teilweise digital – welche Kommune schreibt Bescheide noch mit der Schreibmaschine? Dementsprechend existiert bereits eine digitale Grundlage, die in jedem Fall beachtet werden sollte. Oft werden jedoch auch kurzfristig Projekte initiiert, in denen einzelne Arbeitsbereiche oder Abläufe digitalisiert werden – ohne vorher die Auswirkungen auf die Gesamtstruktur zu überprüfen. Wird in so einem Fall eine Schnittstelle übersehen, führt dies zu Verzögerungen im abhängigen Ablauf und gleicht die Zeiteinsparung des digitalisierten Ablaufs aus.

Um diesen Fehler nicht zu begehen, ist eine tiefergehende Prozessanalyse und eine ausführliche Prozesslandkarte notwendig. Durch die genaue Kenntnis von Prozessen werden Schnittstellen automatisch identifiziert und können bei der Planung eines Digitalisierungsvorhabens bedacht werden. Die Prozesslandkarte zeigt die oberflächlichen Verbindungen aller Prozesse und kann so einen ersten Überblick über mögliche zusammenhängende Abläufe und deren Schnittstellen geben.

Digitalisierungsfalle „Workflow ≠ Automatisierung“

Das Versprechen von Automatisierung wird häufig mit Digitalisierung verbunden. Automatisierung bedeutet im Verwaltungskontext keineswegs das Ersetzen eines Mitarbeiters durch eine Maschine oder eine Software. Im besten Fall trägt Automatisierung dazu bei Ressourcen zu schonen, die dann an anderer Stelle eingesetzt werden können und komplizierte Abläufe einfacher zu gestalten. Ein weiterer Irrtum in Bezug auf den Bereich der Automatisierung ist die Annahme, dass diese durch einrichten von sogenannten Workflows erreicht werden könne. Workflows geben den Ablauf eines bestimmten Verfahrens möglichst kurz und einfach wieder und sollen dazu führen, dass diese schneller erledigt werden können. Was Workflows jedoch generell fehlt ist die Detailkenntnis über die enthaltenen Tätigkeiten. Ein Workflow beschreibt immer nur die Abfolge des „was“, nie das „wie“. Dies kann nur eine Prozessbeschreibung leisten. Zudem durchqueren Workflows häufig mehrere Prozesse. Ein Beispiel: Workflow die Bearbeitung von Dokument X.

  • Dokument X geht ein
  • Dokument X wird von Mitarbeiter A aus Fachbereich A bearbeitet.
  • Dokument X wird an Mitarbeiter B aus Fachbereich B weitergegeben.
  • Mitarbeiter B erstellt Kostenbescheid auf Grundlage von Dokument X.
  • Dokument X wird an Mitarbeiter A aus Fachbereich A zurückgegeben.
  • Mitarbeiter A bewilligt Dokument X.

Das Beispiel illustriert einen simplen exemplarischen Workflow. Dieser durchkreuzt jedoch mindestens zwei Prozesse. Der eine Prozess ist die Bearbeitung des Dokuments durch Mitarbeiter A, der zweite die durch Mitarbeiter B. Was hier nicht ersichtlich wird: Mitarbeiter B tut auf Grundlage von Dokument X noch deutlich mehr, als nur den Kostenbescheid zu erstellen. Mitarbeiter B wird bspw. den Eingang der Zahlung des Bescheides prüfen und Rückmeldung dazu geben. Dies ist im Workflow häufig nicht beachtet. Im Fall des Beispiels handelt es sich eher um einen Dokumentenlauf, als um einen vollständigen Prozess.

Workflows fehlen zudem die Möglichkeit, eine Gesamtstruktur der Organisation der Kommune abzubilden. Dies bedeutet, dass die Verknüpfung von bestimmten Vorgängen nicht immer unmittelbar erkennbar ist und bei Änderungen in Prozessen erst spät reagiert werden kann.

Es ist keinesfalls falsch mit Workflows zu arbeiten und diese in der Kommunalverwaltung zu etablieren. Die Falle besteht jedoch darin, Workflows zu erheben, ohne vorher die dahinterliegenden Prozesse zu kennen und festgehalten zu haben. Nur die Prozessbeschreibung enthält das nötige Detailwissen, um Mitarbeitern im Zweifelsfall nicht nur das „was“, sondern auch das „wie“ zu vermitteln.

Digitalisierungsfalle „Standardvorgehen“

Eine weitere Gefahr stellen Universallösungen dar. Besonders in einer sensiblen Angelegenheit, wie der Umstellung von elementaren Verwaltungsprozessen sollte klar sein, dass es keine Universallösung geben kann. Jede Kommune hat eigene Regelungen und Besonderheiten, die sich auch in ihren Prozessen abbilden. Hinzu kommen generelle Auflagen des Gesetzgebers, Zertifizierungen und Normen, die alle in Prozessen beachtet werden müssen. Daher ist das Überstülpen eines vorgefertigten Digitalisierungskonzepts (zum Beispiel gefunden in Portalen) selten eine gute Idee. Im besten Fall muss hier nur an ein paar Stellschrauben gedreht werden, damit die Transformation glückt. In den meisten Fällen werden jedoch an verschiedenen Stellen organisationsspezifische Komplikationen auftreten, die viele Ressourcen kosten und das gesamte Transformationsprojekt in die Länge ziehen.

Digitalisierungsfalle „Digitalisierung von oben“

Digitalisierungsvorhaben werden meistens von einer Arbeitsgruppe oder der Organisationsleitung initiiert. Häufig setzt sich die Top-Down-Entscheidungsstruktur dann in der Umsetzung solcher Vorhaben fort. Hierbei kann man schnell in die nächste Falle geraten. Änderungen an fachspezifischen Verwaltungsprozessen und Arbeitsweisen ist für die Mitarbeiter/innen ein Eingriff in ihre tägliche Arbeit. Neben der ausreichenden Kommunikation solcher Vorhaben, fehlt häufig auch der Spielraum für die Mitarbeiter/innen, um sich an der Ausgestaltung des Vorhabens zu beteiligen. Hieraus entstehen Konflikte, da nicht immer alle Mitarbeiter/innen alle Änderungen nachvollziehen können und das Projekt dadurch häufig nicht die Unterstützung bekommt, die es dringend benötigt.

Um derartige Konflikte zu vermeiden müssen Mitarbeiter/innen miteinbezogen werden. Der Transformationsprozess betrifft für gewöhnlich die gesamte Verwaltung mit allen seinen Ebenen und Fachbereichen. Damit dieser auch überall wahr- und ernstgenommen wird, muss eine transparente Planung stattfinden. Ein mögliches Vorgehen hierfür wäre ein Präsentationsevent zum Beginn der Planung und ggf. zum Start der Umsetzung. Denkbar sind auch fachbereichsinterne Präsentationen. Hierbei sollten Mitarbeiter/innen die Möglichkeit bekommen Bedenken und Feedback zu äußern. Diese Bottom-Up-Strategie stellt unter anderem sicher, dass eine grundlegende Akzeptanz und Sensibilität für das Vorhaben sichergestellt ist. Dieses Verfahren lässt sich ebenso auf das Prozessmanagement anwenden, welches dem Digitalisierungsvorhaben vorangestellt sein sollte.

Alles eine Frage der Planung

Das Stichwort für gelungenes Changemanagement heißt also zunächst: Planung. Die folgenden sieben Fragen sollten bedacht werden, bevor man sich an konkrete Maßnahmen macht:

  1. Kennen wir alle Verwaltungsprozesse und sind diese benannt?
  2. Gibt es eine Prozessbetrachtung „von außen“? Zur Identifikation von Aufgaben, Risiken, unmittelbar beteiligten Organisationseinheiten, Schnittstellen, Dokumentenworkflows usw.
  3. Sind alle Verwaltungsprozesse im Detail (Ablauf, Aufgabenverteilung, Durchlaufzeiten, Kosten, usw.) ausreichend dokumentiert?
  4. Welche Bereiche (oder Aufgaben) der Kommune können sinnvoll digitalisiert werden? Welche müssen digitalisiert werden (nach OZG und E-Government)?
  5. Soll die Kommunalverwaltung in einzelnen Fachbereichen nach Prioritäten gegliedert nacheinander, stufenweise oder parallel digitalisiert werden?
  6. Kann an bestehende digitale Verfahren angeknüpft werden oder müssen auch diese erneuert werden?
  7. Sind im Konzept alle Schnittstellen und damit verbundene Risiken bedacht?

Wenn auf alle diese Fragen klare und positive Antworten gegeben werden können, ist ein guter Teil der Vorbereitung erledigt. Dass bei der Beantwortung der o.g. Fragen Risiken deutlich werden ist nicht verwunderlich – ein Transformationsvorhaben, das keine Risiken aufweist, ist vermutlich kein echtes Transformationsvorhaben. Es gilt nun diese Risiken zu vermerken und sofern möglich zu minimieren. Nun kann, sofern nicht bereits geschehen, ein ausführlicher Projektplan erstellt werden und das Transformationsprojekt beginnen.

Fazit: Digitalisierung braucht vor allem Planung und Zeit

Auch wenn dem Begriff „Digitalisierung“ im Verwaltungskontext ein Handlungszwang durch das OZG anhaftet, sollte sich keine Kommune beirren lassen und das Vorhaben überstürzen. Je nach Größe der Kommune wird sich der Transformationsprozess über mehrere Jahre erstrecken. Es gilt im Voraus alle Weichen zu stellen und Vorbereitungen zu treffen, damit die Übergänge so glatt wie möglich werden.

Ebenso sehr sollte die beständige Einbindung aller betroffenen Mitarbeiter/innen bedacht werden, die den Transformationsprozess letztlich tragen. Digitalisierung ist zwar durchaus ein Thema, dem jede Kommune mit Respekt begegnen sollte, fürchten muss man sich jedoch keineswegs davor. Kommunen, die ihre Zielsetzung realistisch betreiben und ausreichend Zeit in die Vorbereitung und investieren und das Potenzial Ihrer Mitarbeiter/innen einbeziehen, können aus der Digitalisierung viele Vorteile schöpfen.

Interessieren Sie sich für Digitalisierungsstrategien oder sind Sie auf der Suche nach einer geeigneten Prozess- oder Projektmanagement-Lösung für Ihre Kommune? Sprechen Sie uns jederzeit unverbindlich an.